在不少家长的眼里，孩子初中毕业升普通高中，高中毕业升普通大学是天经地义的事，实在是报考普通学校无望了，才会去报考职业院校。

   对这种陈旧观念，我们常常加以指责和抨击，但却很少触及背后深藏的一些具体政策和制度不配套问题。

   全国人大教科文卫委员会在最近组织的一次赴江苏、福建、广东、陕西、青海、甘肃、新疆7省、自治区职业教育的专项调研中，既分析了职业教育当前发展中存在的主要问题，更分析了背后的一些政策和制度成因，提出了解决问题的思路与建议。

  问题与分析

  ·问题1·

   社会上重普教、轻职教的问题仍很突出

   尽管国家把职业教育定位为促进经济、社会发展的重要基础和教育事业发展的战略重点，但在现实中，重普教、轻职教，重研究型人才、轻技能型人才的现象仍很突出。成才的观念依旧是初中毕业升普通高中，高中毕业升普通大学。往往是报考普通学校无望的学生才会选择报考职业院校。

   造成这种现象的深层次原因在于具体政策和制度的不配套。劳动人事制度仍将学历作为就业和选才的主要标准。受此影响，社会普遍不将技术工人视为人才。在工资分配制度方面，技能型人才的工资及福利待遇一般不如智力型人才，使得人们学技术缺乏动力。另外，就业准入制度和职业资格证书制度执行不力。一些企业尤其是中小企业和民营企业，为了降低成本，将招工准入门槛降到最低。而现行的招生制度也存在不足。高中阶段学校和高等学校招生时，常常将职业学校的招生批次排在最后，这使社会上普遍认为职业院校只能录取成绩差、素质低的学生。

  ·问题2·

   办学设施简陋，教育经费紧张

   近些年，尽管中央和地方都加大了对职业教育的投入，但经费不足、办学设施简陋、教学和实训设备缺乏的问题仍然十分突出。

   据江苏省测算，职业教育生均培养成本一般是同级普通教育的2．6倍。而财政对中等职业学校拨款一般参照普通高中标准，只拨给教师人头费和公用经费，有的另加职教专项设备补助费；有的不仅没有专项设备补助费，甚至连普通高中拨款标准也达不到。还有不少地方财政连职业学校教师工资都保障不了，仍实行差额拨款。有些省反映，有的地方财政只拨给职业学校编制内教师工资的40％一60％，其他经费靠学校自筹。这几年职业学校连年扩招，但许多地方并没有相应增加经费，办学条件也没有随之改善。财政拨款不足，行业、企业资助渠道不畅，导致职业学校收费偏高。

   职业教育经费不足的主要原因：有的是因为经济欠发达，地方财力弱；有的是因为缺乏生均经费标准，举办者拨款随意。在全国人大教科文卫委员会组织调研的这7个省区中，只有个别省制订了财政生均拨款标准或公用经费标准，并未按培养学生成本制订经费标准。另外，对现有的政策执行得不好。国务院曾明确规定：“城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％。”“一般企业按照职工工资总额的1．5％足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业可按2．5％提取，列入成本开支。”但这些规定在许多地方至今得不到落实。

  ·问题3·

   教师队伍数量不足，结构不合理

   存在的主要问题是：职业学校特别是中等职业学校教师缺编严重。职业学校由于专业和实习的需要，应当编配比普通学校更多的教师，而实际上职业学校教师编制比普通学校少。比如，陕西省中等职业学校专任教师和学生比例达1∶34．3。这几年，职业学校招生规模不断扩大，但许多地方教师编制没有增加，教师队伍结构不合理。职业学校教师主要从师范院校等普通高校招录，大部分缺乏企业工作经验和专业技能。广东省提供的一份2007年对高等职业院校专业课教师情况调查表明，其中有一年以下企业工作经历的教师占8％，一年到三年的占11％，三年以上的仅占15％，其他的则完全没有企业工作经历。甘肃省中等职业学校2／3的教师没有专业技能训练和生产实践经验。

   中等职业学校中“双师型”教师严重缺乏，福建省有的职业学校仅3名“双师型”教师。在教师队伍结构中，中、高级教师缺乏也是突出问题之一。职业学校教师职称评定和收入分配没有单独的序列，往往是按普通学校的规定和标准执行，没有反映出职业教育的特点，限制了企业和科研单位的工程技术人员、高技能人才进入职业学校教师队伍。

  ·问题4·

   中高职衔接、职业教育和普通教育沟通依然不畅

   表现在学生选择中等职业学校后，很难继续升学读高职院校。按照有关规定，高等职业院校招收中等职业学校毕业生的比例只有5％，影响了家长送学生报考职业学校的积极性和职业学校学生学习的积极性。另外，由于高等职业院校学生很难再考到普通高校就读，也影响了学生报考高等职业院校的积极性。

  ·问题5·

   企业参与职教积极性不高，校企合作缺乏制度保障

   《职业教育法》规定，企业、事业组织应当接纳职业学校和职业培训机构的学生和教师实习；对上岗实习的学生应当给予适当的劳动报酬。

   目前，许多地方在落实这一规定时，往往剃头挑子一头热，只是职业学校有积极性。

   主要原因是企业与学校责、权、利不明确，企业只有义务和责任而没有利益。企业接收职业学校的学生、教师实习，需要配备专门的指导教师，工作的质和量可能会受影响，有些企业还要承担学生因技术不熟练而损坏机器设备或发生安全事故等风险。国家对企业支持职业教育的税收优惠和经费补偿政策也不够完善。

  ·问题6·

   职业教育多头管理，政出多门，资源缺乏整合

   在实际工作中，职业教育多头管理、政出多门、资源分散、效益低下等问题十分突出。中等职业学校范畴内的普通中专学校、职业高中、成人中专学校由教育部门管理，技工学校由劳动部门管理。由于管理部门不同，造成许多政策不同。例如，学校级别和拨付经费标准不同，教师工资待遇和职称评定标准不同，毕业生获取职业资格证书的等级、工作身份和待遇不同。同类学校不同政策，产生了许多矛盾。同时，还出现了重复办学、学校整合难、教育资源浪费的问题。

  对策与建议

   第一

   充分利用制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》、修订《职业教育法》之机，大力促进职业教育发展  十一届全国人大常委会已将修订《职业教育法》列入五年立法规划，国务院也正在组织力量制订《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，要紧紧抓住这些契机，深入研究职业教育改革与发展新的目标和措施，特别是要重点研究和解决影响职业教育发展的体制和机制问题。

   第二

   建立职业教育经费保障机制，划定分担责任，增加经费投入

   推动省级政府分类制订职业学校学生人均经费标准，划定举办者和学校分担经费的责任。各级政府要将职业教育经费纳入财政预算，加大公共财政对职业教育的投入，保持职业教育财政拨款持续增长。增加专项经费，加速职业教育办学条件的改善。 

   第三

   制订职业教育教师编制标准，加强配备专业和实习指导教师

   启动职业学校教师核编工作。制订职业学校教师资格标准，对专业课教师要有企业工作经历要求，对实习指导教师也应有资格要求。拓宽职业学校面向社会招聘专业技术人才担任专业课教师的渠道。对学校急需的高技能人才，应放宽年龄、专业、学历条件，鼓励外聘懂技术的能工巧匠到学校任教。对兼职教师实行固定补贴，建立固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人机制。完善职业院校教师定期到企业实践制度。

   第四

   促进职业教育和普通教育、中等和高等职业教育协调发展

   建立学历教育和短期培训并举的多层次、开放型职业教育体系，处理好职业教育和普通教育在学历方面的融通，以及中等、高等职业教育在升学方面的衔接。

   推动职业教育和普通教育办学资源互享，学生在两种教育系统之间合理流动。对中职、高职学校的培养目标、教学计划、教学大纲、课程进行整体设计、统筹安排，促进中职、高职教育衔接，使持有中等职业教育毕业文凭的学生有更多的机会进入高等学校学习。不应将培养技能型人才的学院仅限于高专，应允许举办本科层次的学院，设立具有技能教育特点的学位，为培养预备技师创造条件。部署和推动职业学校布局调整，整合教育资源。淡化普通中专学校、技工学校、职业高中、成人中专学校的名称，统称为中等职业学校，避免因校名不同而导致学校、教师和学生的身份及待遇不同。

   第五

   建立校企合作的保障制度

   职业教育离不开企业的深度参与，企业的需求就是学校的培养目标，校企合作就是努力将企业的需求变成学校的教学行动。为此，国家应出台校企合作的奖励政策，企业接收教师、学生实习或为学校提供实训设备即应享受税收减免、政府补贴、授予荣誉等优惠政策。

   第六

   深化办学和管理体制改革，整合职业教育资源

   为使职业教育真正做到统筹协调发展，资源得到整合，要以政府新一轮机构改革为契机，深化职业教育管理体制改革。从中央开始，按照一件事原则上由一个部门管理的大部制要求，将职业教育统一管理。上海市劳动和社会保障局已从2005年起将本市技工学校的管理全部移交到上海市教委，将工作重心转移到职业培训和职业标准开发提升、职业技能考核鉴定工作上。上海市认为，这一格局对于进一步理顺职业教育管理体制，结束中专、技校“两种体系、两种模式”的局面，整合职业教育资源、发挥职业教育最佳效益，具有深远的意义。另外，要鼓励多元化、多形式办学。进一步完善职业学校弹性学制和学分制，学生只要完成专业规定的学分，考核合格就准予毕业，不必受固定学年制的限制，便于学生在企业和学校交替工作和学习。

   第七

   优化职业教育发展的社会环境

   职业教育的发展和战略地位的确立，需要建立良好的社会环境。要积极弘扬“三百六十行，行行出状元”的社会风气，大力宣传技能型人才和智力型人才都是人才，都应受到社会的普遍尊重；要改革和完善相应的人事劳动和工资分配制度，使技能型人才能够享有与其贡献相适应的社会地位和收入水平；要进一步完善和严格实施就业准入制度和职业资格证书制度；要改革教育招生制度，使报考职业学校和普通学校的考生具有同批次录取的机会。

   学者观点

   教育部职业技术教育中心研究所副所长余祖光认为：

   职教吸引力更是社会问题

   “职业学校办得好不好，学生能否留得住、能否较好就业，是影响职业教育吸引力的主要因素。”4月29日，在北京举行的“如何重建职业教育魅力”专题研讨会上,教育部职业技术教育中心研究所副所长余祖光提出，增强职业教育的吸引力，关键层面是要弘扬体现中国特色和时代文明特征的职业教育文化。社会各界应该共同努力，积极宣传和实践有中国特色的、尊重一切劳动的职业教育文化；要通过职业道德楷模推选、职业技能大赛冠军选拔，树立职业教育文化的英雄；要根据终身教育与培训的要求，搭建高技能、复合型人才成长的“立交桥”。

   吸引力离不开社会发展水平

   吸引力的内涵是什么？按照《现代汉语规范词典》的解释，吸引力是依靠自身的某种性质、特点等把其他事物或别人的兴趣、注意力等引向自己的能力。余祖光解释说，职业教育吸引力主要指职业教育受社会关注、学生和家长出于某种需求有意向或事实上选择职业教育。职业教育吸引力包括价值的选择取向和具体就学行动的实施两个方面。职业教育对学生的吸引力包括3个方面：职业教育被选择时表现的吸引力；职业教育过程中对学生的吸引力，包括他的积极参与等；学生对学习成就的满意度。

   余祖光认为，职业教育吸引力受到办学水平的直接影响，同时也离不开社会经济发展水平、社会文化、心理状态等影响，是一个综合问题。

    职业学校办得好不好，学生能否留得住、能否较好就业，是影响职业教育吸引力的主要因素。此外，一些贫困地区规划水平较低，信息不对称，看不到职业教育的曙光，使高考成为脱离贫困的唯一出路；有些初中教师告诫学生，如果不努力学习就得去读职业学校，这属于落后的传统文化观念的表现；还有的时候，专业符合孩子的兴趣，适合家庭经济条件，孩子上了职业学校，但是家长羞于在同事之间公开，怕面子不好看，这属于社会的心理问题。这都是影响职业教育吸引力的一些具体表现。

   同时，就业导向是影响职业教育吸引力的关键因素。受教育者选择职业教育，就业是一个重要的方面，企业雇主对职业教育毕业生的选择即劳动力市场的选择也是一个至关重要的方面。两个职业教育利益相关者的价值观和需求可能不尽一致，但最后两者的妥协平衡点在能否就业上。2002年以来职业教育招生从400万人到800万人，其背后的原动力有快速工业化、城市化对技能劳动者的需求，也有广大农民及其子女接受职业教育解决就业的迫切需求。

   “职业教育吸引力问题不仅是教育问题，更是社会问题，需要设计长效提升机制。职业教育吸引力不高，涉及社会观念、社会分层、社会流动和教育体系等问题，所以职业教育吸引力不高不能简单等同于职业教育办得好不好。”据余祖光介绍，德国职业教育在20世纪90年代初也遇到了吸引力不足的问题，而增强职业教育吸引力也曾经是德国前总理提出并努力解决的问题。

   余祖光认为，吸引力只是指标，不是目标。但吸引力却是影响办学者办学积极性的重要指标，必须高度重视，认真对待，寻找来自社会和教育的造成吸引力不高的原因，制订有效增强吸引力的改革措施和建设措施。

   应弘扬尊重一切劳动的职教文化

   对于目前职业教育吸引力不高的原因及其应对措施，余祖光进行了具体分析。

   从职业教育的外部来看，直接原因是直接创造财富的一线劳动者的经济财富和社会待遇不高、社会保障程度低。因此不愿意接受职业教育的第一位理由是不愿意当工人，这一点不仅学生家长这样看，职业教育的管理干部和教师这样看，多数企业界人士也这样看。工人待遇低的背后原因除了社会分配问题外，我国产业结构不顺，操作岗位技术含量低，劳动组织太弱也是一个根本性的原因。上述问题在发达地区的城市学生中反映突出，而在贫困地区农村学生中不太敏感，他们接受职业教育本来就是为了改善生活，待遇虽然不高但是有了根本的改善。这一问题随着经济发展方式的转变、社会收入方式的调整有望逐步改善，同时随着高等教育大众化，将会有更多本科生当知识工人。

   教育结构重心偏高与就业结构相矛盾，是造成社会忽视一线劳动者培养和个体不愿意选择处于薄弱状况的教育环境的原因。大力发展培养一线劳动者的职业教育，这一政策符合我国的国情。近期的企业调查显示，约80％的一线技能型人才主要靠职业院校毕业生补充。由于各地产业结构和经济发展水平不同，在整个职业教育中高等职业教育、中等职业教育所占比例也不尽相同。

   余祖光强调，增强职业教育的吸引力，关键层面是要弘扬体现中国特色和时代文明特征的职业教育文化。社会各界应该共同努力，积极宣传和实践有中国特色的、尊重一切劳动的职业教育文化；要通过职业道德楷模推选、职业技能大赛冠军选拔，树立职业教育文化的英雄；要根据终身教育与培训的要求，搭建高技能、复合型人才成长的“立交桥”。总之，我们不能只固守企业界的理想境界，要以优化整体结构与就业结构相协调为重，同时对学生个人提供继续学习的便利而不是障碍，建议以培养高技能人才、新专业领域人才和复合型技能人才为重点，丰富办学结构，优化整体劳动组织结构，为个人的成长搭建“立交桥”。

   “提高职业教育质量，要加强专业群基础能力建设，不能只是单个专业。职业教育不仅具有就业功能，还是一种成才途径，它提供一种注重实践的学习方式，做中学、学中做，适合相当一部分学生。”余祖光分析认为，通过改变学习方式，可以减少学生上课睡觉率。他说，这个词说起来好像很不雅，但这是现实情况。通过改变学习方式，可以使学生提高劳动力市场的竞争力。根据劳动力市场的客观实际，并非所有学校、所有专业、所有学生都要有较高程度的专业化。今后，我国可能不需要有特别大比例的专业化的职业教育，有相当一部分应该是针对专业群的通识性教育，原因在于我们的劳动组织现在那种简单分工还客观存在，劳动密集型流水线也大量存在，这是不可否认的事实。相当一部分学生可以学得广一点、通一点，从而更好地应对转岗再就业。

   余祖光认为，只追求规模、结构、质量效益发展的结果，却舍不得在科学发展过程中的研究咨询服务投入，是达不到提高吸引力目的的。行政推进是必要条件，但代替不了扎扎实实的专业化社会服务，通过专业化的社会服务，提高学校专业和师资的专业化水平，满足部分专业化程度较高的技术业务需求，这也是有效提高职业教育吸引力的办法之一。